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POTERI – ATTRIBUZIONI - ORGANIZZAZIONE - FUNZIONAMENTO
L’articolo 3, settimo comma della Dichiarazione dei Diritti dei Cittadini e dei Principi Fondamentali dell’Ordinamento Sammarinese (Legge 8 luglio 1974 n.59 modificata con Legge 19 settembre 2000 n.95, con Legge 26 febbraio 2002 n.36 e con Legge 28 aprile 2005 n.61) stabilisce che al Consiglio Grande e Generale, composto di 60 membri, spetta il potere legislativo, la determinazione dell’indirizzo politico e l’esercizio delle funzioni di controllo.
E’ la Legge Elettorale che disciplina l’elezione, le cause di ineleggibilità, il regime delle incompatibilità dei Consiglieri, Legge Elettorale, che, a mente del sopra citato articolo 3, deve essere adottata a maggioranza assoluta degli aventi diritto al voto (30 Consiglieri). La stessa norma prevede inoltre che una legge qualificata dovrà disciplinare il regime delle responsabilità e delle guarentigie dei Consiglieri.
I Consiglieri sono eletti a suffragio universale e diretto per la durata della Legislatura. Il loro mandato ha termine con lo scioglimento del Consiglio o per sopravvenute incompatibilità o cause di decadenza.
La vigente Legge Elettorale è la Legge 31 gennaio 1996 n.6 così come modificata dalla Legge 14 marzo 1997 n.35 e dalle Leggi Qualificate 11 maggio 2007 n.1 e 5 agosto 2008 n.1. (Per una visione complessiva di tutta della disciplina elettorale la Segreteria di Stato per gli Affari Interni ha predisposto, a cura della Segreteria Istituzionale, una raccolta coordinata delle norme in materia elettorale).
La Reggenza scioglie il Consiglio Grande e Generale e convoca i comizi elettorali alla scadenza naturale della Legislatura (ogni 5 anni), o quando il Consiglio stesso:
- per qualsiasi causa (es. dimissioni) venga a perdere almeno 30 dei suoi membri, oppure
- non approvi il programma di Governo o non nomini i Segretari di Stato, oppure
- approvi il programma o nomini i Segretari di Stato con il concorso determinante del voto di Consiglieri non appartenenti alla formazione proclamata vincitrice alle ultime elezioni.
In seguito allo scioglimento del Consiglio Grande e Generale e fino alla costituzione del nuovo Governo, il Congresso di Stato e le Commissioni entrano in regime di ordinaria amministrazione e quindi possono gestire i soli affari correnti.
SISTEMA ELETTORALE
Il sistema elettorale vigente nella Repubblica di San Marino è proporzionale a Collegio Unico.
Il proporzionale è considerato il sistema più efficace a realizzare il principio della “rappresentatività”, in quanto consente di tradurre direttamente in seggi parlamentari la volontà espressa dagli elettori, nelle sue diverse articolazioni. Con tale metodo, infatti, a ciascuna lista è assegnato un numero di seggi proporzionalmente corrispondente ai voti ottenuti dalla lista stessa.
Il Corpo Elettorale costituisce un “collegio unico”: unica, pertanto, è la circoscrizione elettorale nel senso che la composizione dell’intero Consiglio Grande e Generale è determinata dalla somma complessiva dei voti manifestati in qualunque sezione elettorale.
La riforma elettorale del 2007-2008 ha introdotto alcuni correttivi al sistema proporzionale puro facendo seguito ad un dibattito istituzionale e politico durato alcuni anni.
I correttivi, che costituiscono la principale novità del nostro sistema elettorale, sono stati previsti con l’intento di valorizzare la volontà dei cittadini, responsabilizzare le forze politiche di fronte all’elettore, contrastare la frammentazione dei partiti, garantire la stabilità di Governo, favorire la presenza delle donne in Consiglio Grande e Generale, avversare il voto di scambio e la riconoscibilità del voto.
Tra le principali innovazioni apportate vi è quella che impone alle forze politiche di dichiarare preventivamente al voto con quali alleati si propongono di governare ed in base a quale programma.
Per supportare la costituzione di maggioranze di governo stabili, la legge favorisce la formazione di coalizioni fra liste, fatta salva la possibilità per le liste stesse di presentarsi da sole.
Le liste non coalizzate e le coalizioni si impegnano a realizzare un Programma di Governo da rendere pubblico prima delle elezioni. Non più un programma elettorale diverso per ciascuna lista, bensì un vero e proprio Programma di Governo noto prima del voto, una sorta di contratto tra le forze politiche e gli elettori con precisi impegni per la legislatura.
E’ previsto il premio di “stabilità” - che consiste nell’assegnazione aggiuntiva di seggi in favore della lista o coalizione vincitrice - con l’obiettivo di garantire la tenuta parlamentare della Maggioranza ed Esecutivi duraturi nel corso della legislatura.
Inoltre, per rispettare il patto siglato con gli elettori prima del voto, è vietata, in caso di crisi di governo, la formazione di nuove maggioranze con la partecipazione di forze politiche diverse da quelle che hanno vinto le elezioni. Per tutta la legislatura, pertanto, la composizione della maggioranza rispecchia fedelmente la volontà del Corpo Elettorale e non può subire variazioni finché gli elettori non si esprimono nuovamente con elezioni politiche anticipate.
La frammentazione delle forze politiche viene disincentivata attraverso uno "sbarramento" (limite di voti minimo da raggiungere per poter accedere al Consiglio) variabile, poiché legato al numero di liste che si candidano, che può andare da una percentuale minima dello 0,40% fino ad un massimo del 3,5%.
Le consultazioni elettorali si compongono di un primo turno e di un eventuale secondo turno di votazione per consentire di decretare la lista/coalizione vincitrice delle elezioni. Con il primo turno si determinano la consistenza dei partiti all’interno del Consiglio Grande e Generale ed i loro rappresentanti nonché la vittoria o meno di una lista/coalizione.
Con il ballottaggio si stabilisce quale delle due formazioni, che hanno ottenuto il maggior numero di voti ma che non hanno conseguito sufficienti consensi per vincere le elezioni al primo turno, costituirà la maggioranza di governo.
Con le riforme del 2007 e del 2008, il Legislatore ha inteso coniugare i principi fondamentali della previgente disciplina elettorale con le nuove esigenze e le nuove sensibilità che negli anni sono venute a maturarsi nella realtà politica e istituzionale sammarinese quale conseguenza della sua naturale evoluzione.
Sono state introdotte le seguenti novità: la “quota rosa” nelle liste di candidati, la dichiarazione circa i redditi percepiti dai candidati, ulteriori incompatibilità per gli eletti, gli uffici elettorali intersezionali, norme penali per chi viola la libertà di voto.
Oltre alle condizioni per essere elettore, sono requisiti indispensabili per essere eleggibili l’aver compiuto 21 anni di età entro il giorno delle elezioni, l’avere il domicilio in Repubblica, non far parte del Corpo della Gendarmeria, del Corpo della Polizia Civile, del Nucleo Uniformato della Guardia di Rocca, non essere Agente diplomatico o consolare, non esercitare le funzioni di Magistrato e Procuratore del Fisco.
La Legge Elettorale prevede altresì le incompatibilità per gli eletti:
- non possono essere contemporaneamente membri del Consiglio Grande e Generale i parenti in linea retta di primo grado, i coniugi o i conviventi. In caso di elezione contestuale, è valida quella del candidato con maggior numero di voti;
- la carica di Capitano di Castello o membro di Giunta è incompatibile con il mandato di membro del Consiglio Grande e Generale: il Capitano di Castello o il membro di Giunta che vengano eletti membri del Consiglio e il Consigliere che sia eletto Capitano di Castello o membro di Giunta devono optare per uno dei due mandati entro il termine di 15 giorni, altrimenti l’eletto è considerato decaduto dal mandato ricoperto prima dell’ultima elezione.
Allo scopo di evitare il cumulo di più cariche elettive in capo ad un membro del Consiglio Grande e Generale che può determinarsi qualora uno stesso soggetto sia rappresentante legale o membro di organi direttivi in organizzazioni o associazioni sociali, economiche, finanziarie, la Legge Qualificata n.1/2007 ha introdotto ulteriori incompatibilità. L’incarico di consigliere è divenuto incompatibile anche con:
- la rappresentanza legale o le cariche elettive negli organi dirigenti delle Organizzazioni Sindacali e nel Comitato Esecutivo del CONS;
- la presidenza di federazioni sportive;
- la presidenza o la segreteria generale delle Associazioni Economiche di Categoria;
- le cariche elettive negli organi di amministrazione e di controllo della Banca Centrale, di Enti Pubblici e di Aziende Pubbliche;
- la presidenza di fondazioni bancarie;
- le cariche direttive o di rappresentanza legale assunte nei consigli di amministrazione degli istituti bancari e finanziari.
Il Consigliere che si trovi in una di queste condizioni di incompatibilità deve optare per il mandato consiliare e rimuovere le cause di incompatibilità entro i 3 mesi successivi, pena la decadenza dalla carica di membro del Consiglio Grande e Generale.
Vince le elezioni la lista o la coalizione che riesce a conseguire il 50% + 1 dei voti validamente espressi. In caso di mancato raggiungimento di tal numero di voti, vince le elezioni la lista o la coalizione che ottiene almeno 30 dei 60 posti in Consiglio Grande e Generale, in base al sistema proporzionale di conteggio da sempre utilizzato (metodo D’Hondt).
Chi vince le elezioni viene favorito con il “premio di stabilità” per garantire alla maggioranza di governo almeno 35 seggi in Consiglio Grande e Generale. Pertanto, se la lista o coalizione che risulta vincente non arriva a conseguire 35 seggi, le vengono assegnati i seggi mancanti per arrivare a 35. I seggi aggiuntivi sono da sottrarre a quelle liste che hanno ottenuto i quozienti più bassi e non fanno parte della coalizione/lista vincitrice.
Se nel primo turno delle votazioni nessuna coalizione o lista raggiunge la maggioranza del 50% + 1 dei voti e non riesce neppure a conseguire i 30 dei 60 seggi in Consiglio Grande e Generale, si ricorre ad un secondo turno di votazione che vede in ballottaggio le due coalizioni/liste che hanno ottenuto più voti al primo turno.
La votazione di ballottaggio ha l’esclusiva funzione di stabilire quale delle due formazioni in competizione vince le elezioni e consegue il premio di stabilità, in quanto l’assegnazione proporzionale dei seggi in Consiglio Grande e Generale e l’individuazione degli eletti sono determinate dall’esito del primo turno di votazione.
Nel ballottaggio, pertanto, il voto non è di lista e non si esprimono preferenze: è utilizzata apposita scheda elettorale in cui l’elettore può esprimere unicamente il voto per una delle due liste/coalizioni in competizione.
La coalizione risultata vincente alle elezioni é vincolata a mantenersi unita per tutta la durata della legislatura.
Durante la legislatura, in caso di perdita per qualsiasi motivo della maggioranza in Consiglio Grande e Generale, non è più consentita la formazione di maggioranze di governo diverse da quella scaturita dalla consultazione elettorale. Qualora dovesse verificarsi una crisi di governo, sarà possibile tentare di ricostituire la maggioranza con la sola partecipazione di chi ha vinto le elezioni.
Qualora il tentativo abbia esito negativo, la Reggenza dichiara lo scioglimento del Consiglio Grande e Generale e indice nuove elezioni politiche.
ADEMPIMENTI POST-ELETTORALI – GIUNTA PERMANENTE DELLE ELEZIONI
Dopo aver espletato le funzioni di competenza, l’Ufficio Elettorale Centrale consegna tutta la documentazione al Segretario di Stato per gli Affari Interni, il quale provvederà poi a trasmetterla alla Giunta Permanente delle Elezioni. Entro 2 giorni dal termine delle operazioni dell’Ufficio Elettorale Centrale, il Segretario di Stato per gli Affari Interni pubblica l’esito delle elezioni e notifica la nomina a ciascun candidato eletto membro del Consiglio Grande e Generale.
La Giunta Permanente delle Elezioni, composta di cinque membri, è eletta dal Consiglio Grande e Generale nella prima seduta dopo le consultazioni elettorali. Non possono farne parte i Consiglieri, i Capitani di Castello o i membri di Giunta.
La Giunta Permanente delle Elezioni:
a) esamina la documentazione ricevuta dall’Ufficio Elettorale Centrale;
b) ascolta i ricorsi, riguardanti questioni di eleggibilità e di regolarità nelle operazioni elettorali. i ricorsi vanno presentati da cittadini elettori entro 5 giorni successivi a quello delle elezioni;
c) provvede a radiare i candidati giudicati ineleggibili, sostituendoli con i candidati non eletti che, nella medesima lista, hanno ottenuto il maggior numero di voti;
d) propone al Consiglio Grande e Generale la convalida dei membri eletti.
Nella prima seduta del Consiglio Grande e Generale, (da tenersi entro 30 giorni dalla pubblicazione dell’esito delle votazioni) la Reggenza comunica l’esito delle elezioni, propone la nomina dei componenti la Giunta Permanente delle Elezioni e dispone per la successiva convocazione del Consiglio che deve tenersi entro i successivi 15 giorni. In questa seconda seduta consiliare, la Reggenza dà lettura della relazione della Giunta. Nel caso in cui gli eletti ricoprano le condizioni di eleggibilità previste dalla legge e le operazioni elettorali si siano svolte senza contestazioni, il Consiglio Grande e Generale prende semplicemente atto delle conclusioni della Giunta.
Se sono state avanzate gravi contestazioni o vi sia il fondato sospetto di irregolarità, le conclusioni della Giunta possono essere oggetto di voto da parte del Consiglio.
Dopo la presa d’atto di cui sopra e la proclamazione dei Consiglieri eletti, questi ultimi prestano giuramento in Aula secondo la formula letta dal Segretario di Stato per gli Affari Interni.
I Consiglieri assenti nella seduta in cui si presta giuramento devono farlo all’inizio della prima seduta cui prendono parte e comunque entro 2 mesi dalla convalida della loro elezione, pena la decadenza dal mandato.
All’inizio della Legislatura, dopo la seduta di insediamento del Consiglio Grande e Generale, la Reggenza conferisce il mandato per la formazione del Governo alla lista che da sola abbia vinto le elezioni ovvero alla lista che, all’interno della coalizione vincitrice, abbia conseguito il maggior numero di voti.
Quando il mandato dà esito positivo è convocato il Consiglio Grande e Generale per approvare il programma di governo e nominare il Congresso di Stato.
Qualora la lista che da sola ha vinto le elezioni non riuscisse a formare il Governo, il Consiglio è convocato per certificare il venir meno della maggioranza e si indicono nuove elezioni.
Nel caso, invece, abbia vinto una coalizione e la lista incaricata non sia in grado di formare il Governo, la Reggenza, convocata ciascuna forza politica appartenente alla coalizione vincitrice, può conferire un ulteriore mandato, allo scadere del quale o si nomina il Governo o si certifica il venir meno della maggioranza e si indicono nuove elezioni.
Per una rapida ed agevole conoscenza e comprensione delle norme elettorali attualmente vigenti la Segreteria di Stato per gli Affari Interni ha predisposto, in occasione delle Consultazioni Elettorali del 9 novembre 2008 una sintesi delle principali novità della Riforma Elettorale 2007-2008 e una Guida Pratica alle norme in materia elettorale.
DECADENZA E DIMISSIONI DEI MEMBRI DEL CONSIGLIO GRANDE E GENERALE
Decade automaticamente dalla carica di Consigliere chi perde i requisiti di eleggibilità e colui che, per più di tre mesi consecutivi, non partecipi alle sedute senza averne precedentemente chiesto ed ottenuto la dispensa dal Consiglio Grande e Generale ad esclusione dei casi di forza maggiore.
Qualora si verifichi una delle superiori condizioni il Consiglio, dopo la verifica dell’esistenza dei presupposti di legge per l’adozione del provvedimento formulato dall’Ufficio di Segreteria, prende atto della decadenza del Consigliere ed investe contemporaneamente la Giunta delle Elezioni degli adempimenti previsti dalla Legge Elettorale.
Ad ogni Consigliere è data facoltà di dimettersi dal proprio incarico, con comunicazione scritta e motivata alla Reggenza, la quale è tenuta ad inserire all’ordine del giorno del Consiglio le dimissioni del Consigliere nella prima seduta utile del Consiglio Grande e Generale. L’accettazione delle dimissioni del Consigliere è sottoposta a votazione segreta del Consiglio. Se le dimissioni vengono reiterate, il Consiglio le accoglie con semplice presa d’atto.
I membri del Consiglio Grande e Generale che, per qualsiasi causa, venissero a mancare entro il quinquennio, sono sostituiti dai candidati che nella medesima lista seguono immediatamente, per numero di voti ottenuti, quelli già eletti. Nel caso di mancanza di candidati della medesima lista i posti saranno dichiarati vacanti.
POTERI E FUNZIONI
L’organizzazione interna e le attribuzioni del Consiglio grande e Generale sono disciplinate dal Regolamento Consiliare adottato con Legge 11 marzo 1981 n.21, modificata dalle Leggi 31 ottobre 1986 n.128, 19 maggio 1994 n.47, 21 marzo 1995 n.42 e 12 settembre 2006 n.2.
A) Potere legislativo
Per quanto concerne il potere legislativo, il Regolamento Consiliare prevede che chi esercita l’iniziativa legislativa debba presentare il progetto di legge, redatto in articoli e corredato di una relazione illustrativa che ne specifichi gli scopi e i contenuti, all’Ufficio di Presidenza del Consiglio Grande e Generale; le proposte di legge che comportino spesa debbono altresì prevedere la relativa copertura finanziaria.
Ciascuna proposta di legge deve essere inserita all’ordine del giorno del Consiglio Grande e Generale entro 120 giorni dalla presentazione, per essere sottoposta alla prima lettura. Nell’ambito della prima lettura, dopo la relazione del proponente, i Consiglieri, senza preventiva iscrizione, hanno facoltà di intervenire per chiedere chiarimenti e svolgere considerazioni per un massimo di 10 minuti ciascuno.
In via ordinaria, dopo la prima lettura, il progetto di legge viene assegnato alla Commissione Consiliare Permanente competente per l’esame in sede referente, Commissione indicata dalla Reggenza sentito l’Ufficio di Presidenza. L’esame del progetto di legge in Commissione comporta l’esame e l’approvazione di ogni articolo del progetto, l’esame dei relativi emendamenti e l’approvazione del testo finale che verrà inoltrato al Consiglio Grande e Generale per l’esame in seconda lettura unitamente alla relazione di maggioranza e ad eventuali relazioni di minoranza.
Quando il progetto viene iscritto all’ordine del giorno del Consiglio in seconda lettura il progetto stesso, con le relazioni, gli allegati ed eventuali pareri, viene distribuito ai Consiglieri almeno cinque giorni prima dell’inizio della discussione.
Gli emendamenti possono essere presentati solo in sede di esame da parte della Commissione competente e non possono essere pertanto presentati in Consiglio nuovi emendamenti; possono tuttavia essere ripresentati in Consiglio, su richiesta di almeno 6 Consiglieri, quegli emendamenti proposti e respinti in Commissione con la sola maggioranza semplice. Possono invece essere sempre presentati emendamenti necessari per correggere errori materiali.
In Consiglio Grande e Generale, dopo la discussione generale e dopo l’esame e l’approvazione di tutti gli articoli, si passa alla votazione finale della intera legge.
Non si procede con l’esame in sede referente da parte della Commissione Consiliare Permanente competente per i progetti di legge in materia istituzionale, elettorale, di approvazione dei bilanci, dei consuntivi e della legge finanziaria: per tali progetti ,infatti, l’esame avviene direttamente in Consiglio Grande e Generale.
In caso di urgenza, riconosciuta con la maggioranza dei due terzi a scrutinio segreto, il Consiglio può deliberare che un progetto di legge, in qualsiasi fase del procedimento si trovi, sia discusso e votato dal Consiglio stesso in un’unica lettura anche nella stessa seduta. L’approvazione della procedura d’urgenza comporta automaticamente la revoca immediata del progetto alla Commissione competente cui sia stato già eventualmente assegnato.
Una volta approvato dal Consiglio Grande e Generale, il testo di legge viene promulgato dalla Reggenza che appone, con il Segretario di Stato per gli Affari Interni, la firma in calce a due originali del testo di legge. La promulgazione deve avvenire entro 15 giorni dall’approvazione; prima della promulgazione, se la legge comporta nuove spese a carico del Bilancio dello Stato, il testo è trasmesso alla Commissione di Controllo della Finanza Pubblica per verificare la copertura finanziaria.
Prima di promulgare una legge, qualora si ritenga una non conformità, formale o sostanziale, della stessa ai principi contenuti nella Dichiarazione di Diritti, la Reggenza può, con messaggio motivato al Consiglio Grande e Generale, chiedere una nuova deliberazione. Se il Consiglio approva nuovamente la legge, questa deve essere promulgata (art.4 Comma 1, Legge Costituzionale n.185/2005)
La legge reca la data di promulgazione e il numero progressivo per anno. Se si tratta di una legge costituzionale o di una legge qualificata, nel preambolo della promulgazione vengono altresì riportati i voti conseguiti in fase di approvazione del testo. Una legge qualificata necessita per la sua approvazione della maggioranza assoluta degli aventi diritto al voto (30 voti favorevoli) una legge costituzionale è approvata se ottiene la maggioranza dei due terzi degli aventi diritto, ossia 39 voti a favore. Qualora non ottenga tale risultato, ma consegua comunque la maggioranza assoluta (30 voti favorevoli) la stessa è sottoposta a referendum confermativo entro 90 giorni dall’approvazione. Le leggi qualificate e costituzionali hanno una propria distinta numerazione per anno.
Dopo la promulgazione il testo di legge viene pubblicato a cura della Segreteria Istituzionale; la pubblicazione avviene con il deposito di uno dei due originali e delle copie autentiche dello stesso presso la Cancelleria del Tribunale Commissariale e con l’affissione del testo medesimo all’Albo del Palazzo Pubblico, del Tribunale e dei Castelli.
Le leggi entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo che nella legge promulgata sia altrimenti disposto. L’entrata in vigore di una legge non può essere comunque inferiore a 5 giorni dalla data di pubblicazione della legge medesima.
Il testo di legge viene successivamente inserito sul Bollettino Ufficiale della Repubblica nella sua più prossima pubblicazione. Il testo di legge riportato sul Bollettino Ufficiale sostituisce quello pubblicato con le modalità di cui sopra.
L’iniziativa legislativa, oltre che ai Consiglieri, al Governo, alle Commissioni Consiliari, è riconosciuta anche al Corpo Elettorale (Articolo 33 – Legge n.11/1994), il quale può presentare al Consiglio Grande e Generale e per esso alla Reggenza, progetti di legge che devono essere sottoscritti da almeno 60 cittadini elettori. A tali progetti, che devono essere redatti in articoli, corredati da una relazione illustrativa e con indicazione della eventuale copertura di spesa ove è necessaria, è assicurato lo stesso procedimento di discussione in Consiglio previsto per i progetti di legge di iniziativa consiliare.
Le proposte di legge di iniziativa popolare devono essere inserite all’ordine del giorno del Consiglio Grande e Generale per il loro esame in seconda lettura entro 180 giorni dalla loro presentazione. I presentatori sono invitati, attraverso un loro rappresentante, a partecipare, con diritto di parola, alla fase di esame del progetto da parte della competente Commissione Consiliare Permanente.
In due specifici casi il Consiglio riconosce l’esercizio della funzione legislativa al Congresso di Stato, il quale può adottare atti aventi forza di legge (decreti delegati e decreti-legge) sottoposti a ratifica entro 3 mesi dalla promulgazione.
L’articolo 3 bis, quinto comma della Dichiarazione dei Diritti, prevede che il Consiglio Grande e generale possa, con apposita legge, delegare al Congresso di Stato l’adozione di decreti con forza di legge soggetti a ratifica da parte del Consiglio stesso (vedere anche articolo 2, comma 2, punto a) della Legge Costituzionale 15 dicembre 2005 n.183). Se la delega si riferisce a più oggetti distinti suscettibili di separata disciplina , il Congresso di Stato può esercitarla in più atti successivi, informando periodicamente il Consiglio sui criteri che segue nell’esercizio della delega (articolo 11, comma 2 della Legge Qualificata 15 dicembre 2005 n.184). Il decreto viene promulgato dalla Reggenza e deve indicare nel preambolo la legge di delegazione, la delibera di adozione del Congresso di Stato e gli eventuali altri adempimenti prescritti dalla legge di delegazione (articolo 7, comma 1 della Legge Qualificata 16 dicembre 2005 n.186).
L’articolo 2, comma 2, lettera b) della Legge Costituzionale n.183/2005 e dell’articolo 12 della Legge Qualificata n.184/2005 riconoscono al Congresso di Stato la facoltà di adottare per disciplinare situazioni di carattere imprevedibile ed eccezionale: presupposto fondamentale è che la straordinarietà del caso, la necessità ed urgenza di provvedere impediscano al Consiglio di intervenire tempestivamente attraverso il procedimento di formazione della legge. La valutazione dei presupposti di straordinarietà, necessità e urgenza spetta al Governo sotto la sua responsabilità e successivamente, in sede di ratifica, il Consiglio potrà verificare se gli stessi presupposti erano o no sussistenti; tuttavia anche la Reggenza svolge un controllo di legittimità in fase di promulgazione del Decreto-Legge, nel momento in cui riporta nel preambolo le circostanze straordinarie di necessità ed urgenza che giustificano l’adozione del decreto medesimo; qualora la reggenza non riscontri tali presupposti può rinviando al Congresso di Stato il decreto-legge con messaggio motivato (articolo 5, comma 2 della Legge Costituzionale 16 dicembre 2005 n.185 e articolo 9 della Legge Qualificata 16 dicembre 2005 n.186).
Le Reggenza deve sottoporre i decreti alla ratifica del Consiglio Grande e Generale entro 3 mesi dalla loro promulgazione, pena la loro decadenza. Se ratificato con emendamenti, il decreto riporterà una nuova data di promulgazione ed un nuovo numero e indicherà nel preambolo il decreto originario e l’avvenuta deliberazione del Consiglio; se non sono approvati emendamenti, la delibera di ratifica deve essere pubblicata sul Bollettino Ufficiale (articolo 9, comma 5 della Legge Qualificata 16 dicembre 2005 n.186).
B) Determinazione dell’indirizzo politico
L’articolo 3, settimo comma della Dichiarazione dei Diritti dei Cittadini e dei Principi Fondamentali dell’Ordinamento Sammarinese (Legge 8 luglio 1974 n.59 modificata con Legge 19 settembre 2000 n.95, con Legge 26 febbraio 2002 n.36 e con Legge 28 aprile 2005 n.61) stabilisce che al Consiglio Grande e Generale, composto di 60 membri, spetta il potere legislativo, la determinazione dell’indirizzo politico e l’esercizio delle funzioni di controllo.
E’ la Legge Elettorale che disciplina l’elezione, le cause di ineleggibilità, il regime delle incompatibilità dei Consiglieri, Legge Elettorale, che, a mente del sopra citato articolo 3, deve essere adottata a maggioranza assoluta degli aventi diritto al voto (30 Consiglieri). La stessa norma prevede inoltre che una legge qualificata dovrà disciplinare il regime delle responsabilità e delle guarentigie dei Consiglieri.
I Consiglieri sono eletti a suffragio universale e diretto per la durata della Legislatura. Il loro mandato ha termine con lo scioglimento del Consiglio o per sopravvenute incompatibilità o cause di decadenza.
La vigente Legge Elettorale è la Legge 31 gennaio 1996 n.6 così come modificata dalla Legge 14 marzo 1997 n.35 e dalle Leggi Qualificate 11 maggio 2007 n.1 e 5 agosto 2008 n.1. (Per una visione complessiva di tutta della disciplina elettorale la Segreteria di Stato per gli Affari Interni ha predisposto, a cura della Segreteria Istituzionale, una raccolta coordinata delle norme in materia elettorale).
La Reggenza scioglie il Consiglio Grande e Generale e convoca i comizi elettorali alla scadenza naturale della Legislatura (ogni 5 anni), o quando il Consiglio stesso:
- per qualsiasi causa (es. dimissioni) venga a perdere almeno 30 dei suoi membri, oppure
- non approvi il programma di Governo o non nomini i Segretari di Stato, oppure
- approvi il programma o nomini i Segretari di Stato con il concorso determinante del voto di Consiglieri non appartenenti alla formazione proclamata vincitrice alle ultime elezioni.
In seguito allo scioglimento del Consiglio Grande e Generale e fino alla costituzione del nuovo Governo, il Congresso di Stato e le Commissioni entrano in regime di ordinaria amministrazione e quindi possono gestire i soli affari correnti.
SISTEMA ELETTORALE
Il sistema elettorale vigente nella Repubblica di San Marino è proporzionale a Collegio Unico.
Il proporzionale è considerato il sistema più efficace a realizzare il principio della “rappresentatività”, in quanto consente di tradurre direttamente in seggi parlamentari la volontà espressa dagli elettori, nelle sue diverse articolazioni. Con tale metodo, infatti, a ciascuna lista è assegnato un numero di seggi proporzionalmente corrispondente ai voti ottenuti dalla lista stessa.
Il Corpo Elettorale costituisce un “collegio unico”: unica, pertanto, è la circoscrizione elettorale nel senso che la composizione dell’intero Consiglio Grande e Generale è determinata dalla somma complessiva dei voti manifestati in qualunque sezione elettorale.
La riforma elettorale del 2007-2008 ha introdotto alcuni correttivi al sistema proporzionale puro facendo seguito ad un dibattito istituzionale e politico durato alcuni anni.
I correttivi, che costituiscono la principale novità del nostro sistema elettorale, sono stati previsti con l’intento di valorizzare la volontà dei cittadini, responsabilizzare le forze politiche di fronte all’elettore, contrastare la frammentazione dei partiti, garantire la stabilità di Governo, favorire la presenza delle donne in Consiglio Grande e Generale, avversare il voto di scambio e la riconoscibilità del voto.
Tra le principali innovazioni apportate vi è quella che impone alle forze politiche di dichiarare preventivamente al voto con quali alleati si propongono di governare ed in base a quale programma.
Per supportare la costituzione di maggioranze di governo stabili, la legge favorisce la formazione di coalizioni fra liste, fatta salva la possibilità per le liste stesse di presentarsi da sole.
Le liste non coalizzate e le coalizioni si impegnano a realizzare un Programma di Governo da rendere pubblico prima delle elezioni. Non più un programma elettorale diverso per ciascuna lista, bensì un vero e proprio Programma di Governo noto prima del voto, una sorta di contratto tra le forze politiche e gli elettori con precisi impegni per la legislatura.
E’ previsto il premio di “stabilità” - che consiste nell’assegnazione aggiuntiva di seggi in favore della lista o coalizione vincitrice - con l’obiettivo di garantire la tenuta parlamentare della Maggioranza ed Esecutivi duraturi nel corso della legislatura.
Inoltre, per rispettare il patto siglato con gli elettori prima del voto, è vietata, in caso di crisi di governo, la formazione di nuove maggioranze con la partecipazione di forze politiche diverse da quelle che hanno vinto le elezioni. Per tutta la legislatura, pertanto, la composizione della maggioranza rispecchia fedelmente la volontà del Corpo Elettorale e non può subire variazioni finché gli elettori non si esprimono nuovamente con elezioni politiche anticipate.
La frammentazione delle forze politiche viene disincentivata attraverso uno "sbarramento" (limite di voti minimo da raggiungere per poter accedere al Consiglio) variabile, poiché legato al numero di liste che si candidano, che può andare da una percentuale minima dello 0,40% fino ad un massimo del 3,5%.
Le consultazioni elettorali si compongono di un primo turno e di un eventuale secondo turno di votazione per consentire di decretare la lista/coalizione vincitrice delle elezioni. Con il primo turno si determinano la consistenza dei partiti all’interno del Consiglio Grande e Generale ed i loro rappresentanti nonché la vittoria o meno di una lista/coalizione.
Con il ballottaggio si stabilisce quale delle due formazioni, che hanno ottenuto il maggior numero di voti ma che non hanno conseguito sufficienti consensi per vincere le elezioni al primo turno, costituirà la maggioranza di governo.
Con le riforme del 2007 e del 2008, il Legislatore ha inteso coniugare i principi fondamentali della previgente disciplina elettorale con le nuove esigenze e le nuove sensibilità che negli anni sono venute a maturarsi nella realtà politica e istituzionale sammarinese quale conseguenza della sua naturale evoluzione.
Sono state introdotte le seguenti novità: la “quota rosa” nelle liste di candidati, la dichiarazione circa i redditi percepiti dai candidati, ulteriori incompatibilità per gli eletti, gli uffici elettorali intersezionali, norme penali per chi viola la libertà di voto.
Oltre alle condizioni per essere elettore, sono requisiti indispensabili per essere eleggibili l’aver compiuto 21 anni di età entro il giorno delle elezioni, l’avere il domicilio in Repubblica, non far parte del Corpo della Gendarmeria, del Corpo della Polizia Civile, del Nucleo Uniformato della Guardia di Rocca, non essere Agente diplomatico o consolare, non esercitare le funzioni di Magistrato e Procuratore del Fisco.
La Legge Elettorale prevede altresì le incompatibilità per gli eletti:
- non possono essere contemporaneamente membri del Consiglio Grande e Generale i parenti in linea retta di primo grado, i coniugi o i conviventi. In caso di elezione contestuale, è valida quella del candidato con maggior numero di voti;
- la carica di Capitano di Castello o membro di Giunta è incompatibile con il mandato di membro del Consiglio Grande e Generale: il Capitano di Castello o il membro di Giunta che vengano eletti membri del Consiglio e il Consigliere che sia eletto Capitano di Castello o membro di Giunta devono optare per uno dei due mandati entro il termine di 15 giorni, altrimenti l’eletto è considerato decaduto dal mandato ricoperto prima dell’ultima elezione.
Allo scopo di evitare il cumulo di più cariche elettive in capo ad un membro del Consiglio Grande e Generale che può determinarsi qualora uno stesso soggetto sia rappresentante legale o membro di organi direttivi in organizzazioni o associazioni sociali, economiche, finanziarie, la Legge Qualificata n.1/2007 ha introdotto ulteriori incompatibilità. L’incarico di consigliere è divenuto incompatibile anche con:
- la rappresentanza legale o le cariche elettive negli organi dirigenti delle Organizzazioni Sindacali e nel Comitato Esecutivo del CONS;
- la presidenza di federazioni sportive;
- la presidenza o la segreteria generale delle Associazioni Economiche di Categoria;
- le cariche elettive negli organi di amministrazione e di controllo della Banca Centrale, di Enti Pubblici e di Aziende Pubbliche;
- la presidenza di fondazioni bancarie;
- le cariche direttive o di rappresentanza legale assunte nei consigli di amministrazione degli istituti bancari e finanziari.
Il Consigliere che si trovi in una di queste condizioni di incompatibilità deve optare per il mandato consiliare e rimuovere le cause di incompatibilità entro i 3 mesi successivi, pena la decadenza dalla carica di membro del Consiglio Grande e Generale.
Vince le elezioni la lista o la coalizione che riesce a conseguire il 50% + 1 dei voti validamente espressi. In caso di mancato raggiungimento di tal numero di voti, vince le elezioni la lista o la coalizione che ottiene almeno 30 dei 60 posti in Consiglio Grande e Generale, in base al sistema proporzionale di conteggio da sempre utilizzato (metodo D’Hondt).
Chi vince le elezioni viene favorito con il “premio di stabilità” per garantire alla maggioranza di governo almeno 35 seggi in Consiglio Grande e Generale. Pertanto, se la lista o coalizione che risulta vincente non arriva a conseguire 35 seggi, le vengono assegnati i seggi mancanti per arrivare a 35. I seggi aggiuntivi sono da sottrarre a quelle liste che hanno ottenuto i quozienti più bassi e non fanno parte della coalizione/lista vincitrice.
Se nel primo turno delle votazioni nessuna coalizione o lista raggiunge la maggioranza del 50% + 1 dei voti e non riesce neppure a conseguire i 30 dei 60 seggi in Consiglio Grande e Generale, si ricorre ad un secondo turno di votazione che vede in ballottaggio le due coalizioni/liste che hanno ottenuto più voti al primo turno.
La votazione di ballottaggio ha l’esclusiva funzione di stabilire quale delle due formazioni in competizione vince le elezioni e consegue il premio di stabilità, in quanto l’assegnazione proporzionale dei seggi in Consiglio Grande e Generale e l’individuazione degli eletti sono determinate dall’esito del primo turno di votazione.
Nel ballottaggio, pertanto, il voto non è di lista e non si esprimono preferenze: è utilizzata apposita scheda elettorale in cui l’elettore può esprimere unicamente il voto per una delle due liste/coalizioni in competizione.
La coalizione risultata vincente alle elezioni é vincolata a mantenersi unita per tutta la durata della legislatura.
Durante la legislatura, in caso di perdita per qualsiasi motivo della maggioranza in Consiglio Grande e Generale, non è più consentita la formazione di maggioranze di governo diverse da quella scaturita dalla consultazione elettorale. Qualora dovesse verificarsi una crisi di governo, sarà possibile tentare di ricostituire la maggioranza con la sola partecipazione di chi ha vinto le elezioni.
Qualora il tentativo abbia esito negativo, la Reggenza dichiara lo scioglimento del Consiglio Grande e Generale e indice nuove elezioni politiche.
ADEMPIMENTI POST-ELETTORALI – GIUNTA PERMANENTE DELLE ELEZIONI
Dopo aver espletato le funzioni di competenza, l’Ufficio Elettorale Centrale consegna tutta la documentazione al Segretario di Stato per gli Affari Interni, il quale provvederà poi a trasmetterla alla Giunta Permanente delle Elezioni. Entro 2 giorni dal termine delle operazioni dell’Ufficio Elettorale Centrale, il Segretario di Stato per gli Affari Interni pubblica l’esito delle elezioni e notifica la nomina a ciascun candidato eletto membro del Consiglio Grande e Generale.
La Giunta Permanente delle Elezioni, composta di cinque membri, è eletta dal Consiglio Grande e Generale nella prima seduta dopo le consultazioni elettorali. Non possono farne parte i Consiglieri, i Capitani di Castello o i membri di Giunta.
La Giunta Permanente delle Elezioni:
a) esamina la documentazione ricevuta dall’Ufficio Elettorale Centrale;
b) ascolta i ricorsi, riguardanti questioni di eleggibilità e di regolarità nelle operazioni elettorali. i ricorsi vanno presentati da cittadini elettori entro 5 giorni successivi a quello delle elezioni;
c) provvede a radiare i candidati giudicati ineleggibili, sostituendoli con i candidati non eletti che, nella medesima lista, hanno ottenuto il maggior numero di voti;
d) propone al Consiglio Grande e Generale la convalida dei membri eletti.
Nella prima seduta del Consiglio Grande e Generale, (da tenersi entro 30 giorni dalla pubblicazione dell’esito delle votazioni) la Reggenza comunica l’esito delle elezioni, propone la nomina dei componenti la Giunta Permanente delle Elezioni e dispone per la successiva convocazione del Consiglio che deve tenersi entro i successivi 15 giorni. In questa seconda seduta consiliare, la Reggenza dà lettura della relazione della Giunta. Nel caso in cui gli eletti ricoprano le condizioni di eleggibilità previste dalla legge e le operazioni elettorali si siano svolte senza contestazioni, il Consiglio Grande e Generale prende semplicemente atto delle conclusioni della Giunta.
Se sono state avanzate gravi contestazioni o vi sia il fondato sospetto di irregolarità, le conclusioni della Giunta possono essere oggetto di voto da parte del Consiglio.
Dopo la presa d’atto di cui sopra e la proclamazione dei Consiglieri eletti, questi ultimi prestano giuramento in Aula secondo la formula letta dal Segretario di Stato per gli Affari Interni.
I Consiglieri assenti nella seduta in cui si presta giuramento devono farlo all’inizio della prima seduta cui prendono parte e comunque entro 2 mesi dalla convalida della loro elezione, pena la decadenza dal mandato.
All’inizio della Legislatura, dopo la seduta di insediamento del Consiglio Grande e Generale, la Reggenza conferisce il mandato per la formazione del Governo alla lista che da sola abbia vinto le elezioni ovvero alla lista che, all’interno della coalizione vincitrice, abbia conseguito il maggior numero di voti.
Quando il mandato dà esito positivo è convocato il Consiglio Grande e Generale per approvare il programma di governo e nominare il Congresso di Stato.
Qualora la lista che da sola ha vinto le elezioni non riuscisse a formare il Governo, il Consiglio è convocato per certificare il venir meno della maggioranza e si indicono nuove elezioni.
Nel caso, invece, abbia vinto una coalizione e la lista incaricata non sia in grado di formare il Governo, la Reggenza, convocata ciascuna forza politica appartenente alla coalizione vincitrice, può conferire un ulteriore mandato, allo scadere del quale o si nomina il Governo o si certifica il venir meno della maggioranza e si indicono nuove elezioni.
Per una rapida ed agevole conoscenza e comprensione delle norme elettorali attualmente vigenti la Segreteria di Stato per gli Affari Interni ha predisposto, in occasione delle Consultazioni Elettorali del 9 novembre 2008 una sintesi delle principali novità della Riforma Elettorale 2007-2008 e una Guida Pratica alle norme in materia elettorale.
DECADENZA E DIMISSIONI DEI MEMBRI DEL CONSIGLIO GRANDE E GENERALE
Decade automaticamente dalla carica di Consigliere chi perde i requisiti di eleggibilità e colui che, per più di tre mesi consecutivi, non partecipi alle sedute senza averne precedentemente chiesto ed ottenuto la dispensa dal Consiglio Grande e Generale ad esclusione dei casi di forza maggiore.
Qualora si verifichi una delle superiori condizioni il Consiglio, dopo la verifica dell’esistenza dei presupposti di legge per l’adozione del provvedimento formulato dall’Ufficio di Segreteria, prende atto della decadenza del Consigliere ed investe contemporaneamente la Giunta delle Elezioni degli adempimenti previsti dalla Legge Elettorale.
Ad ogni Consigliere è data facoltà di dimettersi dal proprio incarico, con comunicazione scritta e motivata alla Reggenza, la quale è tenuta ad inserire all’ordine del giorno del Consiglio le dimissioni del Consigliere nella prima seduta utile del Consiglio Grande e Generale. L’accettazione delle dimissioni del Consigliere è sottoposta a votazione segreta del Consiglio. Se le dimissioni vengono reiterate, il Consiglio le accoglie con semplice presa d’atto.
I membri del Consiglio Grande e Generale che, per qualsiasi causa, venissero a mancare entro il quinquennio, sono sostituiti dai candidati che nella medesima lista seguono immediatamente, per numero di voti ottenuti, quelli già eletti. Nel caso di mancanza di candidati della medesima lista i posti saranno dichiarati vacanti.
POTERI E FUNZIONI
L’organizzazione interna e le attribuzioni del Consiglio grande e Generale sono disciplinate dal Regolamento Consiliare adottato con Legge 11 marzo 1981 n.21, modificata dalle Leggi 31 ottobre 1986 n.128, 19 maggio 1994 n.47, 21 marzo 1995 n.42 e 12 settembre 2006 n.2.
A) Potere legislativo
Per quanto concerne il potere legislativo, il Regolamento Consiliare prevede che chi esercita l’iniziativa legislativa debba presentare il progetto di legge, redatto in articoli e corredato di una relazione illustrativa che ne specifichi gli scopi e i contenuti, all’Ufficio di Presidenza del Consiglio Grande e Generale; le proposte di legge che comportino spesa debbono altresì prevedere la relativa copertura finanziaria.
Ciascuna proposta di legge deve essere inserita all’ordine del giorno del Consiglio Grande e Generale entro 120 giorni dalla presentazione, per essere sottoposta alla prima lettura. Nell’ambito della prima lettura, dopo la relazione del proponente, i Consiglieri, senza preventiva iscrizione, hanno facoltà di intervenire per chiedere chiarimenti e svolgere considerazioni per un massimo di 10 minuti ciascuno.
In via ordinaria, dopo la prima lettura, il progetto di legge viene assegnato alla Commissione Consiliare Permanente competente per l’esame in sede referente, Commissione indicata dalla Reggenza sentito l’Ufficio di Presidenza. L’esame del progetto di legge in Commissione comporta l’esame e l’approvazione di ogni articolo del progetto, l’esame dei relativi emendamenti e l’approvazione del testo finale che verrà inoltrato al Consiglio Grande e Generale per l’esame in seconda lettura unitamente alla relazione di maggioranza e ad eventuali relazioni di minoranza.
Quando il progetto viene iscritto all’ordine del giorno del Consiglio in seconda lettura il progetto stesso, con le relazioni, gli allegati ed eventuali pareri, viene distribuito ai Consiglieri almeno cinque giorni prima dell’inizio della discussione.
Gli emendamenti possono essere presentati solo in sede di esame da parte della Commissione competente e non possono essere pertanto presentati in Consiglio nuovi emendamenti; possono tuttavia essere ripresentati in Consiglio, su richiesta di almeno 6 Consiglieri, quegli emendamenti proposti e respinti in Commissione con la sola maggioranza semplice. Possono invece essere sempre presentati emendamenti necessari per correggere errori materiali.
In Consiglio Grande e Generale, dopo la discussione generale e dopo l’esame e l’approvazione di tutti gli articoli, si passa alla votazione finale della intera legge.
Non si procede con l’esame in sede referente da parte della Commissione Consiliare Permanente competente per i progetti di legge in materia istituzionale, elettorale, di approvazione dei bilanci, dei consuntivi e della legge finanziaria: per tali progetti ,infatti, l’esame avviene direttamente in Consiglio Grande e Generale.
In caso di urgenza, riconosciuta con la maggioranza dei due terzi a scrutinio segreto, il Consiglio può deliberare che un progetto di legge, in qualsiasi fase del procedimento si trovi, sia discusso e votato dal Consiglio stesso in un’unica lettura anche nella stessa seduta. L’approvazione della procedura d’urgenza comporta automaticamente la revoca immediata del progetto alla Commissione competente cui sia stato già eventualmente assegnato.
Una volta approvato dal Consiglio Grande e Generale, il testo di legge viene promulgato dalla Reggenza che appone, con il Segretario di Stato per gli Affari Interni, la firma in calce a due originali del testo di legge. La promulgazione deve avvenire entro 15 giorni dall’approvazione; prima della promulgazione, se la legge comporta nuove spese a carico del Bilancio dello Stato, il testo è trasmesso alla Commissione di Controllo della Finanza Pubblica per verificare la copertura finanziaria.
Prima di promulgare una legge, qualora si ritenga una non conformità, formale o sostanziale, della stessa ai principi contenuti nella Dichiarazione di Diritti, la Reggenza può, con messaggio motivato al Consiglio Grande e Generale, chiedere una nuova deliberazione. Se il Consiglio approva nuovamente la legge, questa deve essere promulgata (art.4 Comma 1, Legge Costituzionale n.185/2005)
La legge reca la data di promulgazione e il numero progressivo per anno. Se si tratta di una legge costituzionale o di una legge qualificata, nel preambolo della promulgazione vengono altresì riportati i voti conseguiti in fase di approvazione del testo. Una legge qualificata necessita per la sua approvazione della maggioranza assoluta degli aventi diritto al voto (30 voti favorevoli) una legge costituzionale è approvata se ottiene la maggioranza dei due terzi degli aventi diritto, ossia 39 voti a favore. Qualora non ottenga tale risultato, ma consegua comunque la maggioranza assoluta (30 voti favorevoli) la stessa è sottoposta a referendum confermativo entro 90 giorni dall’approvazione. Le leggi qualificate e costituzionali hanno una propria distinta numerazione per anno.
Dopo la promulgazione il testo di legge viene pubblicato a cura della Segreteria Istituzionale; la pubblicazione avviene con il deposito di uno dei due originali e delle copie autentiche dello stesso presso la Cancelleria del Tribunale Commissariale e con l’affissione del testo medesimo all’Albo del Palazzo Pubblico, del Tribunale e dei Castelli.
Le leggi entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo che nella legge promulgata sia altrimenti disposto. L’entrata in vigore di una legge non può essere comunque inferiore a 5 giorni dalla data di pubblicazione della legge medesima.
Il testo di legge viene successivamente inserito sul Bollettino Ufficiale della Repubblica nella sua più prossima pubblicazione. Il testo di legge riportato sul Bollettino Ufficiale sostituisce quello pubblicato con le modalità di cui sopra.
L’iniziativa legislativa, oltre che ai Consiglieri, al Governo, alle Commissioni Consiliari, è riconosciuta anche al Corpo Elettorale (Articolo 33 – Legge n.11/1994), il quale può presentare al Consiglio Grande e Generale e per esso alla Reggenza, progetti di legge che devono essere sottoscritti da almeno 60 cittadini elettori. A tali progetti, che devono essere redatti in articoli, corredati da una relazione illustrativa e con indicazione della eventuale copertura di spesa ove è necessaria, è assicurato lo stesso procedimento di discussione in Consiglio previsto per i progetti di legge di iniziativa consiliare.
Le proposte di legge di iniziativa popolare devono essere inserite all’ordine del giorno del Consiglio Grande e Generale per il loro esame in seconda lettura entro 180 giorni dalla loro presentazione. I presentatori sono invitati, attraverso un loro rappresentante, a partecipare, con diritto di parola, alla fase di esame del progetto da parte della competente Commissione Consiliare Permanente.
In due specifici casi il Consiglio riconosce l’esercizio della funzione legislativa al Congresso di Stato, il quale può adottare atti aventi forza di legge (decreti delegati e decreti-legge) sottoposti a ratifica entro 3 mesi dalla promulgazione.
L’articolo 3 bis, quinto comma della Dichiarazione dei Diritti, prevede che il Consiglio Grande e generale possa, con apposita legge, delegare al Congresso di Stato l’adozione di decreti con forza di legge soggetti a ratifica da parte del Consiglio stesso (vedere anche articolo 2, comma 2, punto a) della Legge Costituzionale 15 dicembre 2005 n.183). Se la delega si riferisce a più oggetti distinti suscettibili di separata disciplina , il Congresso di Stato può esercitarla in più atti successivi, informando periodicamente il Consiglio sui criteri che segue nell’esercizio della delega (articolo 11, comma 2 della Legge Qualificata 15 dicembre 2005 n.184). Il decreto viene promulgato dalla Reggenza e deve indicare nel preambolo la legge di delegazione, la delibera di adozione del Congresso di Stato e gli eventuali altri adempimenti prescritti dalla legge di delegazione (articolo 7, comma 1 della Legge Qualificata 16 dicembre 2005 n.186).
L’articolo 2, comma 2, lettera b) della Legge Costituzionale n.183/2005 e dell’articolo 12 della Legge Qualificata n.184/2005 riconoscono al Congresso di Stato la facoltà di adottare per disciplinare situazioni di carattere imprevedibile ed eccezionale: presupposto fondamentale è che la straordinarietà del caso, la necessità ed urgenza di provvedere impediscano al Consiglio di intervenire tempestivamente attraverso il procedimento di formazione della legge. La valutazione dei presupposti di straordinarietà, necessità e urgenza spetta al Governo sotto la sua responsabilità e successivamente, in sede di ratifica, il Consiglio potrà verificare se gli stessi presupposti erano o no sussistenti; tuttavia anche la Reggenza svolge un controllo di legittimità in fase di promulgazione del Decreto-Legge, nel momento in cui riporta nel preambolo le circostanze straordinarie di necessità ed urgenza che giustificano l’adozione del decreto medesimo; qualora la reggenza non riscontri tali presupposti può rinviando al Congresso di Stato il decreto-legge con messaggio motivato (articolo 5, comma 2 della Legge Costituzionale 16 dicembre 2005 n.185 e articolo 9 della Legge Qualificata 16 dicembre 2005 n.186).
Le Reggenza deve sottoporre i decreti alla ratifica del Consiglio Grande e Generale entro 3 mesi dalla loro promulgazione, pena la loro decadenza. Se ratificato con emendamenti, il decreto riporterà una nuova data di promulgazione ed un nuovo numero e indicherà nel preambolo il decreto originario e l’avvenuta deliberazione del Consiglio; se non sono approvati emendamenti, la delibera di ratifica deve essere pubblicata sul Bollettino Ufficiale (articolo 9, comma 5 della Legge Qualificata 16 dicembre 2005 n.186).
B) Determinazione dell’indirizzo politico
Per quanto concerne la determinazione dell’indirizzo politico che compete al Consiglio, essa consiste principalmente nella determinazione dei fini cui l’attività legislativa e quella amministrativa sono ordinate. In particolare sono espressione della funzione di indirizzo politico:
- l’approvazione del programma di Governo e la nomina del Congresso di Stato;
- le leggi di approvazione del Bilancio e del Rendiconto consuntivo dello Stato (questi provvedimenti individuano i vincoli economici cui tutta l’attività legislativa e amministrativa deve confarsi);
- le leggi di ratifica dei trattati internazionali;
- i provvedimenti di nomina alle più alte cariche dello Stato.
L’Ordine del giorno è considerato uno strumento di controllo e di indirizzo politico in quanto impegna politicamente il Governo o gli altri organismi eventualmente competenti a porre in atto i provvedimenti approvati con l’ordine del giorno medesimo, tenuto conto delle disponibilità finanziarie dello Stato.
Anche l’approvazione di una istanza d’Arengo può considerarsi atto di indirizzo politico, in quanto impegna il Congresso di Stato ad operare in modo corrispondente al fine di realizzare la volontà espressa al riguardo dal Consiglio Grande e Generale.
L’istanza d’Arengo è presentata da cittadini sammarinesi maggiorenni alla Reggenza, a mezzogiorno della prima domenica successiva all’investitura dei Capitani Reggenti, nella sala del Consiglio Grande e Generale; attraverso la presentazione di istanza d’Arengo può essere esercitato il diritto di petizione popolare.
Le istanze d’Arengo devono vertere su questioni di interesse pubblico, devono essere formulate con chiarezza e sottoscritte dai proponenti in maniera leggibile con accanto l’indicazione del relativo domicilio.
La Reggenza, sentito l’Ufficio di Segreteria del Consiglio Grande e Generale, entro il 30 aprile ed il 30 ottobre di ogni semestre deve pronunciarsi sulla conformità delle istanze d’Arengo ai requisiti previsti dalla legge. Solo le istanze ritenute conformi sono sottoposte all’esame del Consiglio Grande e Generale.
Il Consiglio Grande e Generale è tenuto a discutere le istanze d’Arengo entro il semestre del mandato reggenziale in cui sono presentate. Sulle questioni sollevate dalle istanze riferisce in Consiglio il Segretario di Stato competente per materia; il riferimento deve essere corredato dal parere consultivo della Giunta di Castello qualora la questione sia interesse generale del Castello; nel caso di interventi comportanti spesa, il riferimento deve anche contenere l’indicazione della relativa copertura finanziaria.
Il Consiglio si esprime tramite votazione sull’accoglimento delle richieste contenute nelle istanze d’Arengo. La decisione forma oggetto di apposita delibera in cui deve essere precisato anche l’organismo o gli organismi cui è rimessa la responsabilità dei provvedimenti da adottare.
Sui provvedimenti intrapresi per dare attuazione all’istanza d’Arengo approvata, il Segretario di Stato competente è tenuto a riferire alla Commissione Consiliare Permanente competente entro 6 mesi.
Una istanza d’Arengo respinta dal Consiglio Grande e Generale non può essere proposta se non trascorsi 3 semestri reggenziali, sempre che nel frattempo non sia intervenuto il rinnovo del Consiglio Grande e Generale.
C) Esercizio delle funzioni di controllo
Rientrano nell’esercizio delle funzioni di controllo tutti quegli atti di controllo dell’azione di Governo, in particolare le interrogazioni, le interpellanze, le mozioni e gli ordini del giorno: quest’ultimo è considerato altresì strumento di indirizzo politico in quanto impegna politicamente il Governo o gli altri organismi eventualmente competenti a porre in atto i provvedimenti approvati con l’ordine del giorno medesimo.
L’interrogazione consiste nella domanda tendente ad accertare se un fatto sia vero, se una certa informazione concernente atti di Governo o pervenuta al Governo o ad un Ufficio sia esatta, se il Governo intenda trasmettere al Consiglio i documenti che occorrono al Consigliere o se il Governo abbia preso o intenda prendere determinati provvedimenti.
L’interpellanza consiste nella domanda volta a conoscere i motivi o gli intendimenti della condotta del Governo in questioni che riguardano determinati aspetti della sua politica o della situazione del Paese.
Sia l’interrogazione che l’interpellanza vengono presentate in forma scritta dai Consiglieri all’Ufficio di Segreteria Istituzionale o, se presentate in corso di seduta consiliare, all’Ufficio di Segreteria del Consiglio Grande e Generale.
Alla risposta da parte del Segretario di Stato competente si provvede in Consiglio non oltre trenta giorni dalla presentazione. In caso sia richiesta risposta scritta questa dovrà essere inviata entro venti giorni dalla presentazione. Il Consigliere che ha presentato una interpellanza e che si ritiene insoddisfatto della risposta ricevuta può trasformare la propria interpellanza in mozione.
La mozione ha lo scopo di promuovere una discussione su argomenti amministrativi e politici. Se consegue alla trasformazione di una interpellanza essa viene discussa nella Commissione Consiliare Permanente competente, se invece viene presentata direttamente da almeno tre Consiglieri, o da un rappresentante dei Gruppi Consiliari e delle liste rappresentate in Consiglio, essa viene discussa in seno al Consiglio Grande e Generale. In questo secondo caso la mozione va presentata in forma scritta alla Segreteria Istituzionale o, se presentata in corso di seduta consiliare, alla Segreteria del Consiglio Grande e Generale. La trattazione della mozione deve avvenire entro il termine massimo di 6 mesi dalla presentazione. Sugli argomenti oggetto di mozione può essere adottato un ordine del giorno conclusivo.
In sede di comunicazioni ovvero su argomenti posti in discussione ciascun Consigliere può chiedere, attraverso la formulazione di apposito ordine del giorno che il Consiglio esprima il proprio orientamento e gli impegni assunti in ordine al problema sollevato, sempre che non sia proponibile la disposizione con altro istituto previsto dal medesimo regolamento.
L’approvazione di un ordine del giorno impegna politicamente il governo o gli altri organismi eventualmente competenti a porre in atto i provvedimenti approvati con l’ordine del giorno tenuto conto delle disponibilità finanziarie dello Stato.
L’ordine del giorno approvato a seguito di una mozione non è atto legislativo ma strumento di controllo e di indirizzo politico
Con la Legge Costituzionale n.183/2005 è stato introdotto nel nostro ordinamento un altro strumento di controllo parlamentare sull’Esecutivo: la mozione di sfiducia.
La mozione di sfiducia è un istituto tipico della forma di governo parlamentare , tramite cui è possibile verificare il venir meno del rapporto fiduciario che deve necessariamente sussistere tra l’organo assembleare e l’Esecutivo.
Per l’ordinamento sammarinese, come più sopra detto, si tratta di un istituto molto recente, introdotto dalla Legge Costituzionale n.183/2005 (art.9) e divenuto così il più importante strumento di controllo a disposizione del Consiglio Grande e Generale per decidere sulla permanenza in carica dell’Esecutivo: qualora infatti l’assise consiliare pervenisse all’approvazione di una mozione di sfiducia, verrebbe a porsi fine al rapporto di fiducia in essere tra il Governo e la sua maggioranza consiliare.
L’approvazione di tale provvedimento costituisce un modo mediante cui il Consiglio Grande e Generale sanziona il comportamento dell’Esecutivo che risulti difforme rispetto agli impegni contenuti nel programma di governo approvato all’atto della sua nomina.
Nello specifico, la mozione di sfiducia può essere rivolta contro:
- il Congresso di Stato nel suo insieme
- un singolo Segretario di Stato
In ambedue i casi, la Legge Costituzionale n.183/2005 prevede le medesime modalità di presentazione, dovendo la mozione di sfiducia essere presentata – ai Capitani Reggenti – da parte di almeno un quinto dei componenti del Consiglio Grande e Generale, in forma scritta e motivata.
Qualora venga presentata una mozione di sfiducia, è espressamente previsto che la stessa venga discussa non prima di tre giorni e non oltre il settimo giorno dalla data del suo deposito.
In tal caso, i Capitani Reggenti dispongono la tempestiva convocazione dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio Grande e Generale, ai fini dell’ulteriore convocazione della seduta consiliare in cui poter dar corso alla trattazione della mozione.
Concluso il relativo dibattito, la mozione di sfiducia viene votata a scrutinio palese per appello nominale: essa, infine, si intende approvata qualora consegua il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio Grande e Generale.
L’approvazione di una mozione di sfiducia va ad incidere sulla durata in carica del Congresso di Stato che di norma, è prevista per l’intera legislatura.
In particolare, qualora sia approvata una mozione di sfiducia, il Congresso di Stato è tenuto a dimettersi (art.3 Legge Costituzionale n.183/2005).
Una volta rassegnate le proprie dimissioni, nelle mani dei Capitani Reggenti, il Congresso di Stato dimissionario, rimane in carica per l’ordinaria amministrazione fino al nomina di un nuovo Congresso di Stato.
L’effetto delle dimissioni è altresì obbligatorio nei confronti di un singolo Segretario di Stato rispetto al quale sia votata e approvata una mozione di sfiducia questi è tenuto a dimettersi.
La mozione di sfiducia votata nei confronti di un singolo Segretario di Stato non incide invece sul perdurare in carica dell’intero Esecutivo.
Per espressa previsione di legge, la mozione di sfiducia contro il Congresso di Stato – o contro un singolo Segretario di Stato – non è proponibile prima che siano trascorsi sei mesi dal momento di nomina dell’Esecutivo o del suo singolo membro.
Inoltre, è stato altresì previsto che una mozione di sfiducia, nei confronti sia del Congresso di Stato che di un singolo Segretario di Stato, non sia riproponibile per le medesime motivazioni di una mozione di sfiducia precedentemente già respinta.
D) Funzioni residuali
Il Consiglio Grande e Generale esercita altresì poteri amministrativi previsti dalla legge (quali ad esempio l’alienazione di beni di proprietà della Ecc.ma Camera o i provvedimenti relativi all’assunzione o riassunzione della cittadinanza sammarinese). L’atto amministrativo del Consiglio si esprime con apposite deliberazioni inserite nei verbali del Consiglio medesimo, le quali acquistano efficacia con la comunicazione all’interessato a mezzo raccomandata, a cura della Segreteria Istituzionale.
Il Consiglio Grande e Generale ha infine il potere di concedere la grazia , l’amnistia e l’indulto (articolo 113 Codice Penale) nonché di concedere la cosiddetta riabilitazione “abbreviata” (articolo 119 Codice Penale).
FUNZIONAMENTO
Il Consiglio Grande e Generale è convocato, almeno una volta al mese, dalla Reggenza, sentito l’Ufficio di Presidenza. La Reggenza lo presiede, ne apre, ne sospende e ne scioglie le sedute; assicura l’ordinato svolgimento delle sedute stesse; fa osservare il Regolamento, sentito, nei casi dubbi, l’Ufficio di Segreteria; concede ai Consiglieri, che ne fanno richiesta, la facoltà di parlare; toglie agli stessi la parola, qualora nonostante i richiami pronuncino espressioni sconvenienti ed offensive; proclama i risultati delle votazioni al cui scrutinio provvede l’Ufficio di Segreteria.
Le sedute consiliari sono valide con l’intervento di almeno trenta Consiglieri, compresi i Capitani Reggenti. Le sedute del Consiglio sono pubbliche; previa decisione dell’Ufficio di Presidenza possono essere trattati in seduta segreta argomenti concernenti rapporti internazionali, questioni riguardanti il personale diplomatico e consolare, le nomine dei Magistrati, i provvedimenti amministrativi di interesse privato.
L’ordine del giorno delle sedute consiliari è deliberato dall’Ufficio di Presidenza e, qualora non vi sia accordo nell’ambito stesso, è la Reggenza che decide.
Ogni seduta del Consiglio Grande e Generale inizia con il comma “Comunicazioni” nell’ambito del quale, dopo la lettura del verbale riassuntivo della sessione precedente, la Reggenza, i membri del Congresso di Stato e i Consiglieri danno le comunicazioni che ritengono opportune o dovute a norma di legge. Seguono poi gli altri commi inseriti all’ordine del giorno. Su proposta della Reggenza il Consiglio, a maggioranza dei due terzi, può deliberare di anticipare o posticipare la discussione di un comma o di inserirne uno nuovo in caso di urgenza.
La discussione e le deliberazioni del Consiglio possono avvenire solo su materie poste all’ordine del giorno. Un oggetto che viene respinto dal Consiglio non può essere iscritto nuovamente all’ordine del giorno se non siano trascorse tre sedute.
Prima dell’inizio della discussione di un comma, i Consiglieri che intendono intervenire debbono iscriversi presso l’Ufficio di Segreteria. Ogni comma è introdotto dalla lettura dello stesso da parte della Reggenza, così come iscritto all’ordine del giorno; segue quindi la relazione del Consigliere relatore dell’argomento, della durata di 20 minuti, e successivamente l’intervento dei Consiglieri iscritti (che hanno a disposizione 15 minuti ciascuno); segue poi l’intervento di replica del relatore, sempre di 15 minuti, l’eventuale replica dei Consiglieri iscritti (10 minuti) e infine la conclusione del relatore di 15 minuti. Per argomenti di particolare importanza la Reggenza, in accordo con l’Ufficio di Presidenza, può concedere il raddoppio dei tempi di intervento.
Il Consiglio adotta le proprie decisioni, di regola, con voto palese che si esprime o per alzata e seduta o per appello nominale: la Reggenza adotta questo secondo metodo di voto palese solo nei casi espressamente previsti dalla legge (es. votazione del programma di Governo e nomina dei membri del Congresso di Stato). Il voto segreto si esprime tramite meccanismo elettronico o per palle o per scheda: quest’ultimo metodo di voto segreto viene adottato in ogni caso di nomine demandate al Consiglio.
Ogni proposta si intende approvata se ottiene il voto favorevole della maggioranza assoluta dei Consiglieri votanti, fatta eccezione per i casi in cui la legge prevede maggioranze qualificate. Gli astenuti non sono computati nel numero dei votanti. A parità di voti il Consiglio non delibera ma l’Ufficio di Presidenza rimette la votazione ad altra seduta anche immediatamente successiva.
Tutti i commi iscritti all’ordine del giorno in seduta pubblica, eccetto il comma “Comunicazioni” e quei commi che trattano questioni personali di privati, vengono trasmessi in diretta radiofonica.
UFFICIO DI PRESIDENZA DEL CONSIGLIO GRANDE E GENERALE
L’Ufficio di Presidenza del Consiglio Grande e Generale, istituito con Legge 13 aprile 1976 n.12, è convocato e presieduto dai Capitani Reggenti e ne fanno parte i Capi Gruppo Consiliari.
Il Gruppo Consiliare è quella rappresentanza di lista o quel raggruppamento costituito con l’adesione, comunicata all’Ecc.ma Reggenza, di almeno tre Consiglieri. Il Consigliere che non aderisce ad un Gruppo Consiliare è iscritto d’ufficio al Gruppo Consiliare Misto che è formato da qualsiasi numero di Consiglieri.
Nello svolgimento dei propri compiti l’Ufficio di Presidenza uniforma le sue decisioni al rispetto dei diritti e dei ruoli propri della funzione consiliare, della valorizzazione delle opposizioni, delle esigenze di realizzare l’azione del potere esecutivo, delle iniziative del Congresso di Stato e dei singoli Consiglieri, delle istanze dei cittadini presentate secondo la legge.
Partecipa all’Ufficio di Presidenza, a solo titolo consultivo, anche il Segretario di Stato per gli Affari Interni o, in caso di suo impedimento, altro membro del Congresso di Stato.
UFFICIO DI SEGRETERIA DEL CONSIGLIO GRANDE E GENERALE
L’Ufficio di Segreteria è composto dal Segretario di Stato per gli Affari Interni e da 3 Consiglieri nominati con la maggioranza dei due terzi dal Consiglio per l’intera legislatura. In particolare, esso sovrintende alla redazione e alla conservazione dei verbali del Consiglio; verifica i risultati delle votazioni del Consiglio e verifica la conformità al Regolamento delle iniziative proposte dai singoli Consiglieri e dai Gruppi Consiliari.
A cura di Avv. Giovanna Crescentini - Segreteria Istituzionale
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